Special Publieke Sector: Reacties op stellingen over integriteit
De cultuur van het verleiden van ambtenaren door het bedrijfsleven is te sterk in onze samenleving geworteld om met gedragscodes te veranderen.
Ter Horst, in persoon: “Gedragsregels alléén zijn niet voldoende om verleiding tegen te gaan maar die regels zijn wel het vertrekpunt; als mensen in hun functie beginnen, moet duidelijk zijn wat wel en niet getolereerd wordt. Dan kunnen ze ook nooit zeggen dat ze ergens niet van op de hoogte waren.
Vervolgens moeten de kwetsbare functies worden geïdentificeerd. Die hebben altijd te maken met geld, vergunningen en het verlenen van diensten. Het is essentieel dat er regelmatig open gesprekken plaatsvinden met medewerkers in die functies. Daarin moet worden gevraagd of ze in bepaalde situaties onzeker waren over het nemen van een beslissing, of dat ze het gevoel hadden dat ze onder druk werden gezet of verleid werden.
Die open gesprekken moeten ook worden gevoerd met medewerkers die door anderen en zichzelf als integer beschouwd worden. Want ook zij kunnen in een situatie komen waarin ze niet-integer gedrag vertonen. Inmiddels ben ik dan ook tot de conclusie gekomen dat de uitspraak ‘Een beetje integer bestaat niet’, niet klopt. Ien Dales bedoelde daarmee dat je integer bent, of niet. Maar integriteit is geen karaktereigenschap. Het is erg afhankelijk van de omstandigheden of mensen de goede of verkeerde keuze maken.
Iedereen snapt het dat het niet integer is als je met je handen in de kas zit, maar dat is niet waar de grootste problemen zich voordoen. Die spelen zich af in een grijs gebied en hebben te maken met dat mensen meegaan naar voetbalwedstrijden of uit eten. Ze denken dan misschien: ach, het is maar een etentje, maar die uitjes zijn stepping stones. Als die zich vaker voordoen of als er meer geld mee is gemoeid, wordt er na verloop van tijd iets teruggevraagd. Er wordt dan gezegd: we doen toch altijd leuke dingen samen, kan jij iets voor me uitzoeken? Zo werkt het. Het is een sluipend proces. De meest praktische toets op integriteit is volgens mij: hoe voel ik me als dit morgen in de krant staat?”
Van Elderen, telefonisch: “Ik denk dat integriteit deels een karaktereigenschap is en ik kan me voorstellen dat mensen in een situatie terecht komen waarin ze verleid worden zonder dat ze dat meteen in de gaten hebben. Verleiding is niet altijd even doorzichtig; er bestaan allerlei methodes. Voor moeilijke situaties kun je een ‘zelftoets’ toepassen: kan ik deze beslissing aan iedereen uitleggen: aan de burger, aan mijn leidinggevende, aan andere organisaties in het veld en aan de politiek? En kan ik dat over vijf jaar nog steeds?
Gedragscodes vormen het kader maar ze zijn niet zaligmakend. Wij hebben een gedragscode ‘Kleur bekennen’ als algemeen raamwerk, een gedragslijn ‘Faciliteiten en integriteit’ waarin staat hoe medewerkers met de ter beschikking gestelde faciliteiten moeten omgaan, en reglementen op afdelingsniveau. Maar niet alles is op papier te regelen. Voorvallen uit het grijze gebied moeten door medewerkers besproken kunnen worden. Sommige medewerkers zijn geen praters dus ook de leiding moet er aandacht aan besteden en vragen stellen: zijn er nog gekke dingen, krijg je geld of goederen aangeboden? Op MT-niveau moet het onderwerp structureel op de agenda staan. Stel dat onze projectleiders iets meemaken, dan kunnen ze in de groep toetsen of ze werkelijk verleid werden. Ze blijven er dan ook niet alleen mee zitten. Organisaties moeten er alert op zijn dat die bespreekmomenten plaatsvinden.”
Van der Sluijs, via de mail: “Nog los van dat er in (delen van) het bedrijfsleven ethische normen gelden en worden nageleefd, is deze stelling mij te algemeen. Gedragscodes zijn op zich niet afdoende. Papier is geduldig. Het gaat in belangrijke mate ook om mentaliteit en een professionele cultuur waarin een bepaalde ethiek wordt uitgedragen, gewenst en ongewenst gedrag bespreekbaar wordt gemaakt, risicobewustzijn aanwezig is en in geval van twijfel de zaken makkelijk bespreekbaar zijn.”
Sinnema, eveneens via de mail: “BIOS heeft geen indicatie of Nederland een dergelijke cultuur kent. Als dit wel het geval is, dan is voor verandering een gedragscode alleen ontoereikend. Een integriteitsbeleid moet in onze visie dan ook breed en samenhangend zijn om effect te sorteren.”
De eisen die aan ambtenaren worden gesteld op het gebied van integriteit zijn te hoog in vergelijking met die van het bedrijfsleven.
Ter Horst: “De kans dat iets een papieren tijger wordt, is natuurlijk groot, dat geldt voor veel onderwerpen in het openbaar bestuur. Het zal van de leidinggevenden, zowel bestuurlijk als ambtelijk, afhangen of er ook daadwerkelijk aandacht aan dit onderwerp wordt besteed.
We hebben nog wel eens de neiging om beleidsplannen op iedereen van toepassing te laten zijn en dan worden ze zo groot, dat mensen niet meer weten hoe ze het moeten aanpakken. Daarom moet het integriteitsbeleid vooral gericht zijn op medewerkers met kwetsbare functies. De gesprekken met hen moeten op zeer persoonlijke basis plaatsvinden. Wat heb je de afgelopen maand meegemaakt? En heb je in een situatie gezeten waarbij je niet precies wist hoe je moest handelen? Of heb je anderen iets zien doen waarvan je dacht: klopt dat wel?”
Sinnema: “Integriteit binnen de overheid is geen luxe maar een bestaansvoorwaarde. Waarom zouden burgers de monopoliepositie van de overheid accepteren als die overheid zich niet integer gedraagt? Waarom zouden een overheid en ambtenaren geaccepteerd worden als die niet zorgvuldig en verantwoordelijk omgaan met bevoegdheden, middelen en informatie die zij nota bene hebben gekregen om het algemeen belang te dienen? De overheid draagt een grote verantwoordelijkheid en daardoor mogen de eisen hoog zijn. Dat betekent overigens niet dat integriteit in het bedrijfsleven geen rol speelt. Niet-integer handelen door bedrijven heeft ook effect op hun imago en de werksfeer.”
Van Elderen: “Ik ben het niet eens met de stelling. Overheidsgeld is van burgers afkomstig. Een ambtenaar wordt betaald met publiek geld; daarom heeft hij een baan. Elke ambtenaar moet zich ervan bewust zijn dat hij zijn werk niet alleen voor, maar ook dankzij die burger doet en daarom integer met dat geld moet omgaan. Hij is een dienaar van de burgerij; de Engelse term is ook civil servant.
Omdat er in de publieke sector geen marktwerking of vrije keus is, geldt er voor de inzet van publiek geld ook nog een zwaardere verantwoordingsplicht dan voor geld in private bedrijven. Een burger kan kiezen of hij een Philips- of een Sony-tv koopt, maar niet wie de speeltuin aanlegt of de openbare verlichting verzorgt. Ook daarom moeten ambtenaren zo integer mogelijk met publiek geld omgaan. Het bedrijfsleven kan het zich trouwens ook niet permitteren om zich niet integer te gedragen. Fraudekwesties hebben daar een steeds grotere impact. De macht van de consument en de publieke opinie groeit, ook in de media.”
Van der Sluijs: “De eisen die aan ambtenaren gesteld worden zijn volgens mij niet te hoog en alleszins redelijk voor iemand, die in de publieke sector werkzaam is. Het is noodzakelijk om meer aandacht te besteden aan governance in de publiek-private samenwerking. Het gaat dan om het maken van heldere en controleerbare afspraken, het vastleggen van verantwoordelijkheden en het regelen van functiescheiding.”
Er vinden te veel vertrouwelijke of geheime overleggen plaats. Dit is strijdig met het publieke belang en werkt corruptief gedrag bij ambtenaren in de hand.
Ter Horst: “Ik denk dat de overheid over het algemeen gekenmerkt wordt door een grote mate van openheid. Dat kost de overheid ook erg veel geld. Een voorbeeld daarvan is dat gemeenten bij grondaankopen binnen twee jaar de eerste paal in de grond moeten slaan. Met alle uitgebreide procedures lukt dat vaak niet en verliezen ze het recht om iets met die grond te doen. Projectontwikkelaars spinnen daar garen bij. Er zijn ook veel mensen die gemeenteplannen scherp in de gaten houden. Als die weten dat ergens een Vinex-wijk gaat komen, kopen ze snel die grond en vervolgens betalen gemeenten daar veel meer voor.”
Van der Sluijs: “Openheid is de norm, maar soms is besloten overleg ook in het algemeen belang (bij contractonderhandelingen, grondbeleid en dergelijke). Besluitvorming moet openbaar zijn – in enkele gevallen op termijn – en alles moet uiteindelijk in het openbaar uit te leggen zijn.”
Sinnema: “Ik heb geen indicatie dat er veel vertrouwelijke of geheime overleggen plaatsvinden. Daarnaast is het zo dat er vertrouwelijk intern overleg mag plaatsvinden alvorens een beslissing wordt genomen en publiek wordt gemaakt. Van belang is dat de overheid een beslissing uiteindelijk goed uitlegt en verantwoordt; zijn alle argumenten meegenomen en goed gewogen? Hierover moet de overheid open en transparant zijn.”
Fraude door ambtenaren zal toenemen als er wordt bezuinigd op integriteitsbeleid.
Sinnema: “Deze stelling suggereert dat integriteitsbeleid alleen wordt gevoerd om integriteitsschendingen tegen te gaan. Dat gaat terug op een gedateerde opvatting van integriteit, namelijk: geen integriteitsschendingen begaan. Wij zien integriteit veel breder, en daarom gaat met minder aandacht voor integriteit ook veel meer verloren. Integriteitsbevordering is een kwestie van lange adem; van niet aflatende aandacht, permanente alertheid en waakzaamheid. In het licht van de bezuinigingen is die waakzaamheid belangrijker. In tijden van conjuncturele neergang, bezuinigingen, taakstellingen en reorganisaties bestaat het risico dat het thema integriteit naar de achtergrond verdwijnt omdat we wel wat anders aan ons hoofd hebben. Maar juist dan is de aandacht voor integriteit belangrijk. De onrust die de bezuinigingen met zich meebrengt kan zich binnen organisaties vertalen in angst voor baanverlies, en leiden tot emoties als onzekerheid, frustratie en rancune. Met alle gevaren van dien. Die combinatie van meer risico en minder aandacht is funest.”
Ter Horst: “Dat je alleen met geld dingen regelt, is natuurlijk niet waar. Het integriteitsbeleid moet onderdeel zijn van het normale functioneren van een organisatie; van good governance. Om het projectmatig aan te zwengelen is geld nodig, maar daarna moet het in organisaties ingebed zijn. En als het goed is, is dat al een gepasseerd station.”
Van Elderen: “Of fraude door bezuinigingen zal toenemen hangt af van hoe dat beleid er in de praktijk uitziet. Het is goed om af en toe in te zetten op grote beleidsstukken of dure dilemmatrainingen, bijvoorbeeld als extra impuls als er iets heeft gespeeld of om het onderwerp op te frissen. Maar uiteindelijk gaat het erom of het in de hoofden van de mensen zit. Als het bespreekbaar is en regelmatig op de agenda staat, hoeft dat niet veel te kosten.”
Van der Sluijs: “In de meeste gevallen is investeren in integriteit geen kwestie van geld, maar van houding, aandacht en voorbeeldgedrag. Als je daarop gaat bezuinigen dan heb je inderdaad een probleem.”
De ambtelijke top moet bij aanname altijd gescreend worden.
Van der Sluijs: “Mee eens, maar de omvang van de screening hangt af van de over de persoon beschikbare informatie.”
Van Elderen: “Personen met een goede reputatie waarvan altijd inzichtelijk is geweest wat zij gedaan hebben – welke nevenfuncties ze hadden bijvoorbeeld – hoeven niet altijd diepgravend gescreend te worden. Maar omdat fraude in alle geledingen voorkomt, moet er in principe geen onderscheid gemaakt worden tussen een chauffeur van de Afvalstoffendienst en een directeur. Wij vragen nieuwe medewerkers om een Verklaring omtrent het gedrag (Vog). Dat is een goede, onafhankelijke toets. Omdat we die aan iedereen vragen, hoeven we daar ook geen uitleg over te geven.”
Ter Horst: “Mensen mogen niet aan een onderzoek onderworpen worden als daar het nut of de relevantie niet van kan worden aangetoond; alleen als het noodzakelijk is mag er gescreend worden. Als medewerkers met vertrouwelijke informatie te maken krijgen bijvoorbeeld.
Zorgvuldig personeelsbeleid vraagt om naspeuring, zo veel als mogelijk is. Of mensen iets op hun geweten hebben, is te achterhalen met het goed nabellen van referenties – maar dat gebeurt vaak niet. En als mensen ontkennend antwoorden op de vraag of ze ooit betrokken waren bij dubieuze kwesties, dan is dat een reden om maatregelen te treffen als later blijkt dat dit wel het geval is geweest.”
Sinnema: “Aandacht voor integriteit vangt idealiter aan bij de indiensttreding. Als organisaties weten wie ze op welke functies binnenhalen, kunnen integriteitsproblemen worden voorkomen. Het is daarom van belang dat organisaties per functie inzicht hebben in de risico's. Daarbij is niet zo zeer de ‘hoogte’ van de functie maatgevend maar meer welke integriteitsrisico's of -dilemma’s er aan zijn verbonden. Een chauffeur kan bijvoorbeeld veel vertrouwelijke informatie opvangen en moet daar goed mee kunnen omgaan en niet chantabel zijn. Bij het binnenhalen van de ambtelijke top kan de voorbeeldfunctie meewegen, of dat iemand solitair grote en/of belangrijke (financiële) beslissingen mag nemen. De screening moet kortom op het risico worden afgestemd; is alleen een Vog en het natrekken van referenties voldoende, of is daarnaast een antecedentenonderzoek en een veiligheidsonderzoek door de AIVD nodig?”
De managers van ruim de helft van de rijksambtenaren geven volgens hun medewerkers geen ethische sturing of vertonen slecht voorbeeldgedrag, zo schrijft de Algemene Rekenkamer in het rapport Stand van zaken. Kennelijk wordt in het openbaar bestuur gemeten met twee maten.
Van der Sluijs: “In deze takken van de overheid overheerst blijkbaar nog het beeld dat ‘zulke dingen in Nederland niet gebeuren’.”
Ter Horst: “Dat is een ernstige uitkomst. Er moet dus tussen de managers en de niet-managers worden gesproken over wat integer gedrag is, en wat niet. En daar moet ook het gedrag van de manager zelf bij aan de orde komen; het is wel both ways.
In Den Haag zal via de lobby zeker geprobeerd worden om bepaalde wetgeving tot stand te brengen, maar daar spelen toch minder die een-op-een belangen van gemeenten. Hoe lager je afdaalt - stadsdelen, gemeenten – hoe groter de kwetsbaarheid wordt. Met het verstrekken van een vergunning voor een terras bijvoorbeeld heeft één persoon direct belang; cafés verdienen daar erg veel aan. Die zaken moeten daarom volgens de regels verlopen.”
Van der Sluijs: “In politieke verhoudingen worden ook de grenzen van de ethiek wel eens overschreden. Het lekken van informatie, het onder druk zetten van partijen en personen, misbruik van macht en positie zijn daar voorbeelden van.”
Sinnema: “Volgens mij is het niet zozeer een kwestie van het meten met twee maten. Belangrijker is dat leidinggevenden zorg moeten besteden aan de integriteit van henzelf en van hun medewerkers. Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt vooral dat leidinggevenden het integriteitsbeleid van hun organisatie overschatten en de risico’s tegelijkertijd onderschatten. Dat is een probleem. De vraag is hoe dat komt, en belangrijker nog is wat eraan gedaan kan worden. Die oplossing ligt volgens het BIOS vooral in het aanstellen van een integriteitsfunctionaris of -coördinator die de managers kunnen ondersteunen.
Leidinggevenden moeten naast de vele opdrachten die zij hebben, ook het goede voorbeeld geven. Voor het verbeteren van het integriteitsklimaat kan de voorbeeldfunctie van leidinggevenden zelfs het belangrijkste middel zijn. Er moet onderzocht worden waarom leidinggevenden kennelijk nog geen voorbeeldgedrag vertonen. Moet er in hun opleiding meer aandacht aan integriteit worden besteed? Beschikken de managers over voldoende kennis en vaardigheden om het gewenste gedrag te tonen? In het selectieproces van managers kan ook meer nadruk worden gelegd op integriteitsvaardigheden.”
Van Elderen: “Ik ben het met Ter Horst eens dat het gedrag van leidinggevenden altijd bespreekbaar moet zijn. Als de mensen die zich niet integer hebben gedragen of zich schuldig hebben gemaakt aan plichtsverzuim, iets over hun leidinggevenden melden, moet daar net zo hard op ingegrepen worden. Anders ben je ongeloofwaardig. Maar tot nu toe heb ik geen zaken op managementniveau gehad.
Nu heb ik wel eens het idee dat er met twee maten gemeten wordt als het om tijdfraude gaat. Mij kun je niet wijs maken dat tijdfraude vrij frequent voorkomt op laag uitvoerend vlak, en niet op het witte boorden-niveau. Ik vind het soms lastig dat er om die reden op uitvoerend niveau regelmatig ontslagen vallen, terwijl dat op het hogere niveau zelden of nooit gebeurt.
Ik vind dat geld van burgers alleen mag worden uitgegeven aan zaken die nodig zijn om het werk goed te doen. Maar op sommige plekken lijkt met publiek geld te worden gesmeten waar anderen het zo zuinig mogelijk doen. Zo bleek laatst dat de ene provincie ruim € 40.000,-- voor een reis naar de World Expo in Shanghai uitgaf en een andere slechts € 3.500,--. Voorbeeldgedrag is heel belangrijk.”
Het belang van integriteit wordt bij de ambtenarij door de te grote hoeveelheid interne memo’s uitgehold.
Ter Horst: “Dat is zo. De inhoud van de term ‘integriteit’ is gegroeid en het woord wordt zó vaak gebruikt dat het zinledig is geworden. Daarom probeer ik steeds te bedenken welke maatregel mensen tot de goede keuze zal bewegen. Hoe creëer je een dermate open sfeer dat medewerkers het met iemand delen als ze het gevoel hebben dat ze in een afhankelijke positie terechtkomen, of daar al in verkeren? Dat moet bij de top vandaan komen. Die moet niet alleen de norm stellen – dat is het zwarte en witte - maar ook regelmatig open gesprekken voeren over het grijze gebied. Die gesprekken zijn voor mensen in kwetsbare functies noodzakelijk, want dan leren zij om erover te praten en wordt het minder beladen.
Leidinggevenden moeten daarnaast kennis aan hun medewerkers overdragen over welk gedrag iemand vertoont die iets van ze gedaan wil krijgen, en hoe ze het beste bij zo’n maalstroom vandaan kunnen blijven. Voorbeelden helpen daarbij. Verder moet iedereen weten hoe niet-integer gedrag aan de kaak wordt gesteld. En het moet de norm zijn dat medewerkers handelen als ze niet-integer gedrag bij collega’s signaleren. Als dat het totale palet is van hoe organisaties met integriteit omgaan, mogen al die memo’s wat mij betreft weggegooid worden.”
Van Elderen: “Het beeld uit de stelling herken ik niet zo. Wat helpt is een kader met heldere gedragsregels, en het besef dat er een groot grijs gebied is, en daar kritisch op blijven. Maar kijk ook naar de werkprocessen. Je loopt een risico als steeds dezelfde mensen hetzelfde werk doen en anderen niet mee kunnen kijken. Zorg daarom voor nieuw bloed, voor schaduwfiguren bij grote projecten of voor een roulatiesysteem. Met alleen functiescheiding red je het niet omdat er altijd mensen zullen zijn die veel opdrachten naar bedrijven uitzetten. Werkoverleggen zijn dan belangrijk om te bewerkstelligen dat iedereen kritisch blijft over de prijzen die bedrijven berekenen, en ook om ervoor te zorgen dat nieuwe bedrijven kunnen blijven instromen.”
